IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA
Sezione terza
Ha pronunciato le presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5330 del 2014, proposto da Aquilone Societa'
cooperativa edilizia, con sede in Avellino alla via Vincenzo De
Napoli n. 85, in persona del legale rappresentante presidente pro
tempore del C.d.A. arch. Carmine Russo, rappresentata e difesa
dall'avv. Vincenzo Scolavino, con domicilio eletto presso lo studio
legale Satta Flores in Napoli alla via Generale Orsini, n. 5 e
domicilio digitale: vincenzo.scolavino@pecavvocatinola.it
Contro Regione Campania, in persona del legale rappresentante
presidente pro tempore della giunta, rappresentata e difesa dagli
avvocati Beatrice Dell'Isola e Massimo Consoli dell'Avvocatura
regionale, con domicilio eletto presso la sede dell'ente in Napoli
alla via S. Lucia n. 81 (domicili digitali:
beatricedellisola@pec.regione.campania.it -
massimoconsoli@pec.regione.campania.it);
Per l'annullamento dei decreti del direttore generale della
Direzione generale per il Governo del Territorio della giunta
regionale n. 356 e n. 395 privi di data, trasmessi (rispettivamente)
con note a mezzo p.e.c. del 13 giugno 2014 e del 16 giugno 2014, con
i quali e' stata disposta l'archiviazione dei progetti di nuova
edificazione ai sensi dell'avviso pubblico per il programma di
edilizia residenziale sociale, di cui al D.D. n. 376/2010, «perche'
non ammissibile a contributo o agevolazione a norma del comma 153
della legge regionale n. 5/2013»; di ogni ulteriore atto presupposto,
preparatorio, connesso e consequenziale, ivi compresi, ove e per
quanto possa occorrere, tutti gli atti richiamati nei provvedimenti
impugnati, ancorche' non direttamente conosciuti: note prot. n.
569803 del 6 agosto 2013, n. 624999 del 10 settembre 2013 e n. 638730
del 16 settembre 2013, a firma del coordinatore p.t. dell'ex A.G.C.
16 Governo del Territorio; parere reso dal Capo Dipartimento delle
politiche territoriali con nota prot. n. 809/CD/13 del 16 ottobre
2013; note prot. n. 0050353 del 23 gennaio 2014, n. 0186649 del 14
marzo 2014 e n. 0353778 del 23 maggio 2014 del direttore generale per
il Governo del Territorio; note prot. n. 0254755 del 9 aprile 2014 e
n. 345014 del 20 maggio 2014 del RUP del procedimento di
archiviazione; nota prot. n. 0275278 del 17 aprile 2014
dell'Avvocatura regionale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;
Viste le produzioni delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Relatore per l'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2019 il
dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti gli avvocati Vincenzo
Scolavino e Maria Vittoria de Gennaro, per delega degli avvocati
Dell'Isola e Consoli;
1. La Cooperativa ricorrente e' insorta avverso i provvedimenti
di archiviazione dei progetti di nuova edificazione da essa proposti
ai sensi dell'avviso pubblico di cui al decreto dirigenziale n. 376
del 28 luglio 2010 («Avviso per la definizione del Programma
regionale di edilizia residenziale sociale di cui all'art. 8 del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 luglio 2009
"Piano Nazionale di Edilizia Abitativa"»).
Espone che:
con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
16 luglio 2009 veniva approvato il Piano nazionale per l'edilizia
abitativa e, con il successivo decreto ministeriale dell'8 marzo
2010, il Ministero per le infrastrutture e i trasporti ripartiva tra
le regioni l'importo di € 377.885.270,00, destinato a finanziare le
quattro linee di intervento previste dall'art. 1 del piano,
assegnando per tali finalita' alla Regione Campania risorse
economiche per complessivi € 41.168.899,68;
con decreto dirigenziale n. 376 del 28 luglio 2010 l'A.G.C.
16 Governo del Territorio - settore Edilizia Pubblica abitativa, la
Regione Campania approvava l'«Avviso per la definizione del Programma
regionale di edilizia residenziale sociale di cui all'art. 8 del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 luglio 2009
"Piano nazionale di edilizia abitativa"»;
l'art. 5 dell'avviso pubblico («Tipologie degli interventi»)
comprendeva tra i progetti ammessi a contributo gli interventi di
nuova costruzione, sicche' la ricorrente partecipava alla procedura
di selezione, presentando due distinte proposte: la prima (denominata
«Housing Quattrograna ovest-nord»), da realizzarsi nel Comune di
Avellino alla Via Zigarelli; la seconda (denominata «Costruzione di
una struttura socio-residenziale»), da realizzarsi nel Comune di
Aiello del Sabato (AV), in Contrada Valle S. Andrea;
con decreto dirigenziale n. 62 del 3 marzo 2011 entrambi gli
interventi venivano ammessi alla procedura di negoziazione prevista
dall'art. 8 del bando ed erano altresi' indette le conferenze dei
servizi, con il coinvolgimento dei comuni interessati;
con nota prot. n. 50353 del 23 gennaio 2014 il direttore
generale per il Governo del Territorio rappresentava che, durante
l'istruttoria, era intervenuta la legge regionale n. 5 del 6 maggio
2013, il cui art. 1, comma 153, fissava «il principio del divieto di
contributi o agevolazioni regionali per il finanziamento di
interventi di nuova edificazione», comunicando alla Cooperativa
l'avvio del procedimento di archiviazione delle proposte progettuali
prevedenti una nuova edificazione;
con gli impugnati decreti e' stata in tal senso disposta
l'archiviazione dei progetti presentati dalla Cooperativa Aquilone;
in seguito, veniva pubblicata la legge regionale n. 16 del
2014, che all'art. 1, comma 82, ha aggiunto il comma 153-bis all'art.
1 della legge regionale n. 5 del 2013, stabilendo che la suddetta
disciplina del comma 153 non si applica ai procedimenti finalizzati a
finanziare attivita' di nuova edificazione, purche' avviati prima
dell'entrata in vigore della legge regionale n. 5 del 2013 e
conclusi, con la sottoscrizione delle convenzioni, entro sei mesi
dall'entrata in vigore della norma;
per l'effetto la Cooperativa invitava la Regione a disporre
l'annullamento in autotutela dei decreti n. 356 e n. 395, senza
ottenere riscontro.
2. Operate queste premesse, con tre motivi di ricorso e' dedotta
l'illegittimita' degli impugnati decreti per violazione di legge ed
eccesso di potere, sostenendo che:
i progetti ineriscono al Piano nazionale di edilizia
abitativa approvato con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 16 luglio 2009 (in attuazione della legge n. 133 del 2008
che all'art. 11, terzo comma, non opera alcuna distinzione tra gli
interventi di recupero e di costruzione di nuovi alloggi), cosicche'
l'art. 1, comma 153, della legge regionale n. 5 del 2013 non puo'
essere contraddittoriamente applicato, per escludere interventi
ammissibili a finanziamento in virtu' della normativa nazionale in
forza della quale e' stato pubblicato l'avviso;
la norma regionale si pone in contrasto con la legislazione
nazionale e, sul piano costituzionale, si palesa illegittima per
contrasto con i principi in materia di competenza legislativa
concorrente dello Stato e delle Regioni, per violazione del principio
di leale collaborazione e della competenza amministrativa di cui lo
Stato e' titolare, introducendo una disparita' di trattamento laddove
mette in discussione l'uniformita' territoriale del Piano nazionale
di edilizia abitativa (per cui gli interventi di nuova costruzione
sarebbero finanziabili o meno con le risorse del Piano nazionale, a
seconda del territorio regionale in cui sono realizzati);
l'art. 1, comma 153, cit. non e' applicabile alla procedura
regolata dall'avviso costituente la lex specialis, non modificabile
in termini peggiorativi dalla norma sopravvenuta ne' disapplicabile;
e' stato vanificato l'apporto partecipativo.
2.1. La Regione Campania si costituiva in giudizio per resistere
al ricorso, deducendo l'infondatezza delle censure.
L'istanza cautelare veniva respinta con ordinanza del 21 novembre
2014, n. 1956.
2.2. Fissata l'udienza pubblica per la trattazione del ricorso
nel merito, con memoria depositata il 3 gennaio 2019 la ricorrente ha
insistito nelle conclusioni rassegnate, chiedendo che sia sollevata
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 153,
della legge regionale della Campania 6 maggio 2013, n. 5.
3. Il Collegio ritiene di dover rimettere alla Corte
costituzionale la questione di legittimita' dell'art. 1, comma 153,
della legge regionale della Campania 6 maggio 2013, n. 5,
ravvisandone la rilevanza nel presente giudizio e la non manifesta
infondatezza.
3.1. Occorre premettere che il decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 («Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria») ha recato all'art. 11 («Piano
casa») la previsione di un piano nazionale di edilizia abitativa.
Per quanto di interesse in questa sede, va evidenziato che il
comma 3 (con cui si prevedeva che: «Il Piano nazionale ha ad oggetto
la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo
esistente o di costruzione di nuovi alloggi ...») e' stato
interamente sostituito in sede di conversione, mediante l'inversione
delle espressioni adoperate e l'eliminazione della particella
disgiuntiva, cosicche' la disposizione risultante dalla conversione
con legge 6 agosto 2008, n. 133 cosi' recita: «Il piano nazionale di
edilizia abitativa ha ad oggetto la costruzione di nuove abitazioni e
la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo
esistente»).
Giova altresi' segnalare che la relazione al disegno di legge di
iniziativa governativa, presentato alla Camera dei deputati al n.
1386 della XVI legislatura, dopo avere premesso che l'art. 11 «tende
ad affrontare la questione abitativa che, soprattutto in ambito
urbano, rappresenta un problema sociale ed economico prioritario che
deve trovare soluzioni coerenti ed efficaci», espone che:
«Per fronteggiare una situazione di tale gravita' la
disposizione in esame prevede la realizzazione di un Piano nazionale
di edilizia abitativa, realizzato con il coinvolgimento di capitali
pubblici e privati, destinato a incrementare il patrimonio
immobiliare ad uso abitativo per tutte le categorie sociali per le
quali e' impossibile accedere al libero mercato della locazione».
Tali riferimenti inducono a considerare evidente la scelta a
favore di una programmazione nazionale tendente a favorire il
soddisfacimento del diritto all'abitazione per le categorie di
cittadini con minori mezzi economici, mediante la costruzione (anche,
se non soprattutto) di nuove abitazioni.
Sulla base di tali previsioni di legge, con il menzionato decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 luglio 2009 veniva
approvato il Piano nazionale per l'edilizia abitativa e, nella
Regione Campania, con il decreto dirigenziale n. 376 del 28 luglio
2010 veniva approvato l'avviso per la definizione del Programma
regionale di edilizia residenziale sociale.
3.2. Nelle more dell'iter istruttorio, interveniva la legge
regionale della Campania del 6 maggio 2013, n. 5, il cui art. 1,
comma 153, ha cosi' disposto:
«In attesa dell'adozione di una disciplina organica sul
contenimento dell'uso del suolo in attuazione della legge 14 gennaio
2013, n. 10 (Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani), la
concessione di nuovi contributi o agevolazioni in favore di soggetti
attuatori legittimati dalle leggi in vigore per il recupero e la
costruzione di alloggi nella Regione Campania e' consentita solo per
interventi di recupero edilizio e non per quelli di nuova
edificazione. Entro centottanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, previa ricognizione degli interventi di
nuova edificazione ammessi a contributo in esecuzione di bandi gia'
pubblicati per i quali i lavori non sono iniziati nei termini
previsti, o non sono proseguiti per impossibilita' sopravvenuta
derivante da causa non imputabile al soggetto attuatore, oppure per i
quali comunque sussistono motivi di annullamento o di revoca del
provvedimento di ammissione al contributo, la giunta regionale adotta
la definitiva pronuncia di decadenza e le relative risorse sono
destinate ad incremento del fondo regionale per l'edilizia pubblica».
Per effetto della normativa regionale sopravvenuta, e' stata
disposta l'archiviazione dei progetti di nuova edificazione
presentati dalla cooperativa ricorrente.
In seguito, l'art. 1, comma 82, della legge regionale della
Campania del 7 agosto 2014, n. 16 ha stabilito che:
«Dopo il comma 153 dell'art. 1 della legge regionale n.
5/2013, e' inserito il seguente:
"153-bis. Ai procedimenti, avviati ai sensi del decreto del
Ministero delle infrastrutture 26 marzo 2008, n. 31941 (Programma di
riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile) ed ai sensi
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 luglio 2009,
n. 40251 (Piano nazionale di edilizia abitativa) finalizzati a
finanziare attivita' di nuova edificazione, non si applica la
disciplina di cui al comma 153 a condizione che gli stessi siano
stati avviati anteriormente alla data di entrata in vigore della
legge regionale n. 5/2013, e si concludano, con la sottoscrizione
delle convenzioni tra i soggetti attuatori e la Regione, nel termine
inderogabile di sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente disposizione. Decorso tale termine i procedimenti non
conclusi con la sottoscrizione della suddetta convenzione sono
archiviati in via definitiva."».
4. La questione di legittimita' costituzionale della riportata
norma di legge regionale e' di sicura rilevanza nel presente
giudizio, in quanto:
come detto, per effetto di essa e' stata disposta
l'archiviazione dei progetti di nuova edificazione presentati dalla
cooperativa ricorrente;
in suo favore non opera la successiva disposizione di
salvaguardia introdotta con l'art. 1, comma 82, della legge regionale
n. 16 del 2014, poiche':
a) «in base al principio cardine del tempus regit actum, la
legittimita' di un atto amministrativo va scrutinata sulla base dei
presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento della
emanazione dell'atto lesivo, salvo poi a verificare le ricadute
sull'atto impugnato conseguenti al sopravvenuto venir meno di alcuno
dei suoi presupposti di fatto (ad esempio, a seguito
dell'annullamento di un atto presupposto, che determina la
illegittimita' in via derivata dell'atto conseguenziale), ovvero di
diritto rispetto alla disposizione applicata (modifica retroattiva
della norma, mancata conversione in legge del decreto-legge,
declaratoria di illegittimita' costituzionale)» (sentenza di questa
Sezione del 18 febbraio 2019, n. 919; cfr., altresi', Cons. Stato,
sez. IV, 21 agosto 2012, n. 4583: «la legittimita' di un
provvedimento amministrativo si deve accertare con riferimento allo
stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua
emanazione, secondo il principio del "tempus regit actum", con
conseguente irrilevanza di provvedimenti successivi che non possono
in alcun caso legittimare ex post precedenti atti amministrativi:
infatti, come non e' possibile, "validare" susseguentemente un'azione
amministrativa che al momento in cui fu adottata si appalesava
illegittima, egualmente non potrebbe discendere, dall'intervenuta
abrogatio legis susseguente alla adozione dell'atto amministrativo
impugnato, un giudizio di illegittimita' del medesimo fondato sulla
sopravvenienza normativa: e cio' ovviamente, fatte salve le ipotesi
di eventuale espressa clausola di retroattivita' della legge (cfr.
sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. VI, 3 settembre 2009, n. 5195).
Tale principio di valenza generale non trova peraltro applicazione
nel caso in cui la successione di leggi nel tempo dipenda dalla
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge»);
b) l'applicabilita' della norma sopravvenuta nel caso di
specie e' stata esclusa dal comportamento della Regione, che (sul
piano legislativo) ha mantenuto in vigore il predetto comma 153 e
(sul piano amministrativo) non ha inteso esercitare il potere di
autotutela con riguardo agli impugnati provvedimenti, disattendendo
la richiesta rivolta dalla ricorrente con istanza del 5 settembre
2014 (doc. 6 della sua produzione), di fatto impedendole di avvalersi
della disposizione legislativa successivamente intervenuta e che
avrebbe consentito la prosecuzione dell'iter;
c) alla norma dell'art. 1, comma 82, della legge regionale
n. 16 del 2014 non puo' riconnettersi una portata interpretativa ed
un'efficacia retroattiva, avuto riguardo al suo contenuto e mancando
una manifestazione espressa in tal senso, palesandosi piuttosto il
carattere innovativo e integrativo della precedente norma (che, fermo
restando quanto disposto sul divieto di accordare i benefici per
interventi di nuova edificazione, si limita a introdurvi una deroga
condizionata), di tal che essa opera per l'avvenire in base al canone
generale dell'art. 11 delle preleggi, mentre «va riconosciuto
carattere interpretativo alle norme che hanno il fine obiettivo di
chiarire il senso di norme preesistenti ovvero di escludere o di
enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti ragionevolmente
riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di imporre a chi e'
tenuto ad applicare la disposizione considerata un determinato
significato normativo» (C. Cost. n. 73 del 2017);
per quanto sin qui detto, ne conseguirebbe il rigetto del
ricorso, stante la portata precettiva della norma, la sua diretta
applicabilita' con riferimento ai progetti della Cooperativa
ricorrente, la cui archiviazione mostrerebbe in tal caso un contenuto
interamente vincolato, con infondatezza della censura di ordine
procedimentale dedotta con il terzo motivo.
5. In quanto alla non manifesta infondatezza, ad avviso del
Collegio e' rinvenibile la violazione delle seguenti norme della
Costituzione.
5.1. La norma censurata (il comma 153 dell'art. 1 della legge
regionale n. 5/2013) appare illegittima con riferimento all'art. 3
della Costituzione, ponendo un'ingiustificata disuguaglianza tra
situazioni comparabili e meritevoli dello stesso trattamento
giuridico, facendo dipendere la possibilita' di ottenere i benefici
in questione dal mero dato cronologico dell'esame delle pratiche,
escludendo le istanze esaminate per prime (oggetto di archiviazione,
come nella specie), laddove quelle successivamente scrutinate hanno
potuto giovarsi di quanto disposto con il successivo intervento
legislativo regionale (il comma 153-bis).
5.2. L'art. 1, comma 153, della legge regionale della Campania 6
maggio 2013, n. 5 si mostra incoerente con il riparto di competenza
legislativa.
Occorre muovere dalla sentenza della Corte costituzionale del 26
marzo 2010, n. 121 che, in sede di scrutinio della norma statale
(art. 11 della legge n. 133 del 2008), ha precisato che «la materia
dell'edilizia residenziale pubblica, non espressamente contemplata
dall'art. 117 Cost., "si estende su tre livelli normativi"»,
ponendosi il secondo di essi (riguardante la programmazione degli
insediamenti di edilizia residenziale e, in particolare, la
previsione di un piano nazionale di edilizia abitativa) nella materia
concorrente «governo del territorio», ai sensi del terzo comma
dell'art. 117.
E' stato quindi statuito che «lo Stato, con il suddetto piano,
fissa i principi generali che devono presiedere alla programmazione
nazionale ed a quelle regionali nel settore. Nello stabilire tali
principi, lo Stato non fa che esercitare le proprie attribuzioni in
una materia di competenza concorrente, come il "governo del
territorio". L'attuazione tecnico-amministrativa della norma oggetto
di impugnazione e' demandata allo Stato, per quanto attiene ai
profili nazionali uniformi, con la conseguenza che la competenza
amministrativa, limitatamente alle linee di programmazione di livello
nazionale, deve essere riconosciuta, in applicazione del principio di
sussidiarieta' di cui al primo comma dell'art. 118 Cost., allo Stato
medesimo. D'altra parte, questa Corte ha gia' precisato che «la
determinazione dei livelli minimi di offerta abitativa per specifiche
categorie di soggetti deboli non puo' essere disgiunta dalla
fissazione su scala nazionale degli interventi, allo scopo di evitare
squilibri e disparita' nel godimento del diritto alla casa da parte
delle categorie sociali disagiate» (sentenza n. 166 del 2008)» (C.
Cost. cit., p. 6.1).
Avuto riguardo a cio', si ritiene che la potesta' legislativa
esercitata nella specie dalla Regione Campania invada la fissazione a
livello statale dei principi riguardanti l'edilizia residenziale
pubblica e, in specie, la determinazione del contenuto del Piano
nazionale di edilizia abitativa (che espressamente annovera nel suo
oggetto la costruzione di nuove abitazioni), in violazione di quanto
stabilito dall'art. 117, terzo comma, ultimo periodo, della
Costituzione, a tenore del quale: «Nelle materie di legislazione
concorrente spetta alle Regioni la potesta' legislativa, salvo che
per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla
legislazione dello Stato».
Deve dunque escludersi che in materia il potere legislativo della
Regione possa produrre esiti diversi rispetto alla programmazione
nazionale, dovendo i compiti regionali rispettare, piuttosto, i
vincoli specifici e i principi della legge nazionale (cfr. Corte
costituzionale n. 347 del 1993, p. 6: «in tema di edilizia
residenziale e abitativa pubblica o di edilizia cosiddetta sociale,
alle regioni spettano ampi poteri amministrativi e legislativi, nei
limiti del territorio o degli interessi regionali, in coordinamento
con i programmi, i criteri e le disposizioni in sede nazionale»).
Pertanto la legislazione regionale puo' avere spazi per modulare
la realizzazione di nuove abitazioni e il recupero dell'edilizia
preesistente (fissando priorita', stabilendo preferenze, introducendo
modalita' di realizzazione degli interventi, ecc.), ma non puo'
escludere del tutto la costruzione di nuove abitazioni che, in quanto
formanti oggetto dell'art. 11 del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito con la legge 6 agosto 2008, n. 133 (e delle
disposizioni che ne derivano), debbono essere in qualche misura
consentite nel territorio regionale campano e non possono essere del
tutto obliterate, per il rilievo della legislazione statale e il
vincolo promanante dalla legislazione statale che fissa un
ineludibile principio di concorrenza delle nuove costruzioni con il
recupero del patrimonio edilizio esistente, nella determinazione del
contenuto del Programma regionale di edilizia residenziale sociale,
attuativo dell'art. 8 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 16 luglio 2009 «Piano nazionale di edilizia abitativa».
6. Conclusivamente, va dichiarata rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 153, della legge regionale della Campania 6 maggio 2013, n. 5,
in relazione agli articoli 3 e 117 della Costituzione.
Pertanto, va sospeso il giudizio e ordinata la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale, nonche' la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa e al Presidente della giunta regionale
della Campania e, altresi', la comunicazione al Presidente del
Consiglio regionale.